§2b UstG für Kommunen

Grundsätzliches zu § 2b UStG

2b Umsatzsteuergesetz (UStG) regelt die Umsatzbesteuerung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts (jPdöR). Dazu gehören unter anderem Bund, Länder, Kommunen, Zweckverbände und öffentlich-rechtliche Anstalten. Die Vorschrift ist insbesondere für Städte, Gemeinden und Landkreise relevant, da sie zahlreiche entgeltliche Leistungen gegenüber Bürgern, Unternehmen oder anderen öffentlichen Einrichtungen erbringen.¹

Grundsätzlich unterliegen Lieferungen und sonstige Leistungen der Umsatzsteuer, wenn sie von einem Unternehmer im Inland gegen Entgelt im Rahmen seines Unternehmens ausgeführt werden. Unternehmer ist, wer selbstständig eine gewerbliche oder berufliche Tätigkeit ausübt. Diese Voraussetzungen können auch Kommunen und andere öffentliche Einrichtungen erfüllen. ²

Vor Einführung des § 2b UStG war die umsatzsteuerliche Unternehmereigenschaft juristischer Personen des öffentlichen Rechts eng an das Vorliegen eines Betriebs gewerblicher Art im Sinne des Körperschaftsteuerrechts gekoppelt. Mit § 2b UStG wurde diese Verknüpfung aufgehoben. Entscheidend ist nun stärker, auf welcher rechtlichen Grundlage eine Leistung erbracht wird und ob die Nichtbesteuerung der öffentlichen Hand zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde.³

Übergangsregelung und aktueller Stand

2b UStG trat zum 1. Januar 2017 in Kraft. Juristische Personen des öffentlichen Rechts konnten jedoch dafür optieren, vorübergehend weiterhin die frühere Rechtslage anzuwenden. Die ursprünglich vorgesehene Übergangsfrist wurde während der Coronapandemie, durch das Jahressteuergesetz 2022 und zuletzt durch das Jahressteuergesetz 2024 verlängert.⁴

Die Übergangsregelung läuft nach aktueller Rechtslage am 31. Dezember 2026 aus. Für Kommunen und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, die weiterhin von ihr Gebrauch machen, ist § 2b UStG somit grundsätzlich ab dem 1. Januar 2027 verpflichtend anzuwenden. Ein freiwilliger früherer Wechsel ist möglich; einige Kommunen wenden die neue Rechtslage bereits an.⁵

Die verbleibende Zeit sollte nicht als weitere Aufschubphase verstanden werden. Vielmehr bietet sie Kommunen die Möglichkeit, bereits eingerichtete Prozesse zu überprüfen, offene Sachverhalte zu klären und die dauerhafte Umsetzung organisatorisch sowie technisch abzusichern. Die Gesetzesbegründung zur Verlängerung verweist ausdrücklich auf weiterhin bestehende administrative und finanzielle Herausforderungen bei der Umsetzung.⁶

Welche Leistungen sind betroffen?

Für die umsatzsteuerliche Prüfung ist zunächst zu unterscheiden, ob eine Kommune privatrechtlich oder im Rahmen öffentlicher Gewalt handelt.

Leistungen auf privatrechtlicher Grundlage werden grundsätzlich nach den allgemeinen Regelungen des Umsatzsteuerrechts beurteilt. Vermietet eine Kommune beispielsweise Räume auf Grundlage eines privatrechtlichen Vertrags oder verkauft sie Waren, kann sie insoweit als Unternehmer tätig sein. Nach den Anwendungshinweisen der Finanzverwaltung führt eine privatrechtliche Ausgestaltung grundsätzlich dazu, dass kein Handeln im Rahmen der öffentlichen Gewalt im Sinne von § 2b Absatz 1 UStG vorliegt.⁷

Bei Tätigkeiten auf öffentlich-rechtlicher Grundlage gelten juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht als Unternehmer. Dies gilt jedoch nicht, wenn ihre Nichtbesteuerung zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde. Entscheidend ist somit unter anderem, ob eine vergleichbare Leistung auch von privaten Marktteilnehmern angeboten werden kann.⁸

Größere Wettbewerbsverzerrungen liegen nach § 2b Absatz 2 UStG insbesondere nicht vor, wenn der voraussichtliche Jahresumsatz aus gleichartigen Tätigkeiten 17.500 Euro nicht übersteigt oder vergleichbare, auf privatrechtlicher Grundlage erbrachte Leistungen ohne Recht auf Verzicht umsatzsteuerfrei wären.⁹

Auch bei der Zusammenarbeit zwischen mehreren juristischen Personen des öffentlichen Rechts kann eine nichtunternehmerische Tätigkeit vorliegen. Dafür müssen jedoch die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sein. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn Leistungen aufgrund gesetzlicher Bestimmungen nur von einer anderen juristischen Person des öffentlichen Rechts erbracht werden dürfen. Eine pauschale Steuerfreiheit der interkommunalen Zusammenarbeit besteht nicht; jeder Leistungsaustausch ist anhand seiner konkreten Ausgestaltung zu prüfen.¹⁰

Bestimmte Tätigkeiten gelten unabhängig von ihrer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung als unternehmerisch, sofern ihr Umfang nicht unbedeutend ist. Hierzu gehören die in § 2b Absatz 4 UStG in Verbindung mit Anhang I der europäischen Mehrwertsteuersystemrichtlinie aufgeführten Tätigkeiten.¹¹

Typische Umsetzungsprobleme in Kommunen

Die bisherigen Praxiserfahrungen zeigen, dass § 2b UStG nicht allein ein Thema der Kämmerei oder der Steuerabteilung ist. Umsatzsteuerlich relevante Informationen entstehen häufig dezentral in Fachämtern, Eigenbetrieben und kommunalen Einrichtungen. Eine zentrale Herausforderung besteht daher darin, sämtliche entgeltlichen Leistungen und Leistungsbeziehungen vollständig zu erfassen, steuerlich zu bewerten und nachvollziehbar zu dokumentieren. Kommunale Praktiker berichten insbesondere von Herausforderungen bei der verwaltungsweiten Umsetzung und bei steuerlichen Fragen des Tagesgeschäfts.¹²

Besonders prüfungsintensiv sind unter anderem:

• Vermietungen und Verpachtungen,
• Sponsoring- und Werbeleistungen,
• Konzessionsverträge,
• Personal- und Sachmittelüberlassungen,
• Leistungen von Bauhöfen,
• Kooperationen und Kostenerstattungen zwischen Kommunen,
• Leistungen in den Bereichen Friedhof, Kultur, Sport und Tourismus sowie
• der Verkauf von Waren, Grundstücken oder sonstigen Vermögensgegenständen.

Für diese Sachverhalte existiert keine einheitliche umsatzsteuerliche Beurteilung. Maßgeblich sind jeweils die konkrete Leistung, die rechtliche Grundlage, das zugrunde liegende Entgelt und eine mögliche Wettbewerbssituation. Orientierung bieten der Gesetzestext sowie die zahlreichen Fallgruppen und Beispiele im Umsatzsteuer-Anwendungserlass.¹³

In der Praxis treten zudem häufig Abgrenzungsprobleme zwischen Gebühren, Beiträgen, Zuschüssen, Kostenerstattungen und einem umsatzsteuerlich relevanten Leistungsaustausch auf. Auch eine öffentlich-rechtliche Bezeichnung schützt nicht automatisch vor einer Umsatzsteuerpflicht: Entscheidend sind der tatsächliche Inhalt der Leistung, ihre Rechtsgrundlage und die Frage, ob ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung besteht.¹⁴

Weitere Fehlerquellen sind unvollständige Vertragsbestände, fehlende Steuerkennzeichen in den Finanzverfahren, fehlerhafte Rechnungen und unklare Zuständigkeiten zwischen Kämmerei, Steuerstelle und Fachämtern. Bei langfristigen Verträgen muss außerdem geprüft werden, ob Umsatzsteuerklauseln und Preisvereinbarungen angepasst werden müssen.

Was Kommunen tun sollten

Kommunen sollten ihre Leistungs- und Vertragsinventuren regelmäßig aktualisieren und neue oder geänderte Sachverhalte frühzeitig steuerlich bewerten. Zweckmäßig ist ein verbindlicher interner Prozess, durch den neue Verträge, Gebührenordnungen, Satzungen und Kooperationen vor ihrem Abschluss auf mögliche Umsatzsteuerfolgen geprüft werden.

Darüber hinaus sollten die Finanzsoftware und die vorgelagerten Fachverfahren korrekte Steuerkennzeichen, Steuersätze und Buchungslogiken abbilden. Mitarbeitende in den Fachämtern benötigen verständliche Prüfhilfen und feste Ansprechpartner, da sie steuerlich relevante Veränderungen häufig zuerst erkennen. Die Verantwortlichkeiten für Prüfung, Rechnungsstellung, Buchung, Steuererklärung und Dokumentation sollten eindeutig festgelegt werden.

Auch die Anforderungen an die Rechnungsstellung sind zu berücksichtigen. Unternehmerisch tätige Kommunen müssen die umsatzsteuerrechtlichen Rechnungsvorschriften beachten. Seit dem 1. Januar 2025 gelten zudem neue Anforderungen an elektronische Rechnungen bei inländischen Umsätzen zwischen Unternehmern. Diese können auch Kommunen betreffen, soweit sie unternehmerisch tätig sind.¹⁵

Neben möglichen Umsatzsteuerbelastungen sind auch Chancen zu berücksichtigen. Soweit Eingangsleistungen unternehmerischen und zum Vorsteuerabzug berechtigenden Tätigkeiten zugeordnet werden können, kann die Kommune die in Rechnung gestellte Umsatzsteuer grundsätzlich als Vorsteuer abziehen.¹⁶

Bei gemischt genutzten Gebäuden, Fahrzeugen oder anderen Investitionen muss der Vorsteuerabzug sachgerecht zwischen dem unternehmerischen und dem nichtunternehmerischen Bereich aufgeteilt werden. Ändert sich die Nutzung innerhalb des gesetzlichen Berichtigungszeitraums, kann zudem eine Korrektur des ursprünglichen Vorsteuerabzugs erforderlich werden.¹⁷
Zum Vorsteuerabzug finden Sie einen eigenen Lexikon-Eintrag.

2b UStG bleibt eine organisatorische Daueraufgabe. Eine belastbare Umsetzung setzt voraus, dass steuerliche Bewertung, Vertragsmanagement, Rechnungsstellung, Buchhaltung und interne Kontrollprozesse dauerhaft miteinander verzahnt werden.